●户口簿背后的"附加值"渐趋平等
2007年9月1日14时53分，一个新生命呱呱降生，他叫方祝帆，家住四川成都市龙泉驿区柏合镇健康村6组；同一天，另一个新生命也来到人间，她叫范澍嫣，家住成都市武侯区龙腾中路2号。这两个新生命，一个住乡下，一个住城里，可记者看到，由成都市公安局发给他们的常住人口登记表没有两样，“户别”栏里都清楚地填写着“居民家庭户口”。两个孩子，从出生之日起，将不再有“乡下人”与“城里人”的身份区别。不仅如此，他们今后在入学、就医、择业等方面享有完全同等的权利。
随着近几年成都市户改新政的推行，沿袭了近50年的城镇户口和农村户口背后的两种“附加值”，正渐渐融合到一起。
一
走出“单兵突进”困局
●被征地农民都可以办养老保险
●户改新政，重在解决“农转居”后农民的医疗、养老等后顾之忧
通过买房，53岁的曾发明2005年成为成都市双流县居民。去年6月，他被查出患有直肠癌，看病费用由个人负担，家里经济每况愈下，一家人急得差点变卖房产。这时，他得知双流正在搞城镇居民基本医疗保险试点，赶紧交了一个季度的保费174元，“结果11月份花去的6万多元住院费一下就报销了4万多元。”这令曾发明喜出望外。
“明知是癌症还给办医保，这对我家是雪中送炭啊！”由于治疗及时，曾发明的病情得到控制。
自上世纪90年代起，全国部分省市开始渐进推行户籍改革，放宽城市准入门槛。但由于基本属“单兵突围”，“相关配套政策没有跟进，农民转成居民后还是享受不了相应的待遇，户籍改革普遍受阻深水区。”成都市委副秘书长金嘉祥说。
本来人口规模已位居全国城市第四位的成都，户籍制度改革更面临挑战。金嘉祥说：“要让农民跟市民一个样，首先要突破城乡‘二元结构’体制。”
成都农民向城镇集中主要分3种类型：在5个中心城区建设完全与城市接轨的农民新居工程；在郊区以重点镇为主推动农民向城镇集中，城镇新型社区工程构成重点镇建设的重要组成部分；在边远丘区山区，根据区情适度引导农民向新型农村社区集中居住。
结合城乡一体化举措，户改新政重在解决“农转居”后农民的后顾之忧，防止“城市病”。
记者从成都市劳动社保局了解到，目前，成都已率先在全国实现了城乡基本医疗保险的全覆盖。此外，以养老保险、基本医疗保险、最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度逐步与城市社保制度接轨。成都市规定，被征地农民都可以办养老保险，政府给予20％左右的补贴。男性到60岁、女性50岁，就可以每月领到近300元的养老金。
成都市还制定推进城乡教育均衡发展等政策，财政投入14.5亿元，对农村中小学校进行了标准化建设，基本实现城乡教育硬件均衡配置。
财政投入向农村倾斜，使成都能够集中财力支持农村发展教育、卫生、就业、社保等公共服务。2006年，全市财政对“三农”的投入比2002年增加了7.83倍。
“成都户籍制度改革走出‘单兵突进’的困局。这些措施为使城乡户口‘附加值’趋于平等创造了条件，使转变身份后农民的利益和待遇有了切实保障，也促进了原来二元结构形成的歧视渐渐消解。”中国政法大学行政法学副教授解志勇说。
二
“门户之限”日渐消除
●2006年，成都出台城乡一体化户改意见，并完成一元化户口登记
●符合一定条件，在城镇有合法固定住所即可入户，租房也可入户
据介绍，截至今年8月，成都市人口1104万，其中农业人口531万，是典型的大城市带大农村格局。
在城市化进程中，人多地少的矛盾非常突出。而农户散居的传统更浪费了大量土地，如果通过土地整理，到2020年全市可腾出42万亩土地，其中60%都可以整理成耕地。2004年初，成都市明确提出并大力实施以“三个集中”为核心的城乡一体化发展战略，即“工业向园区集中，农民向城区集中，土地向规模经营集中”。
按照规划，到2010年，成都市的城镇化率将达到65％。以此估计，在未来5年，至少将有100万农村人口进入城镇。
一张小小的户口卡后面，从土地承包经营权、集体土地补偿权到孩子入学、生病就医附带着一连串的利益。
成都市委政策研究室一位同志接受记者采访时说，户籍改革不是简单地取消城乡二元的问题。“更深层的意义在于推动城市化进程。通过发展解决好城市外来人口待遇和平等问题，实现共建共享，社会和谐。”
为此，成都市按照城乡一体化要求，在全国率先提出“实行一元化户籍制度”，取消农业和非农业户口性质，将全市户籍人口统一登记为居民户口。这一户口政策的调整，对一些具备经济条件、盼望到城镇入户的农民来说，无疑是一件大好事。但由于城镇房价太高，大多数农民只能望而却步。为此成都市于2006年10月出台《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见》，彻底放开本市农民到城镇入户的户口政策：
――在城镇有合法固定住所即可入户。凡成都市行政区域内农民，在中心城区、区（市）县县城、建制镇建成区通过购买、受赠、继承、修建等方式取得合法房产权并实际居住的，可在实际居住地办理常住户口。
――租房也可入户。本市农民凡在中心城区、区（市）县县城、建制镇连续和统一规划的出租房，且在同一住房居住一年以上的，可在实际居住地办理常住户口。
成都市公安局副局长何建生介绍说：“2006年，成都已完成一元化户口的登记工作，实行一元化户口政策意味着‘农民’一词不再是身份的象征。给农民带来的好处是，农民不仅享有现行政策条件下作为农民身份应当享受的权利，而且还将逐步与城市居民享有同等的就业、社会保障、义务教育等权利。”
三
新居民离土不离权
●失地不失业、失地不失利、失地不失权，新居民的权益被充分考虑
●成都城乡居民收入差距，从2002年的2.66∶1，缩小到2006年的2.61∶1
青羊区苏泊桥街道培风新居社区，是成都第一个“农转居”群众集中居住小区。
居民谢金辉大妈今年58岁，一家5口人，以前靠9分菜地维持生计。去年5月2日“农转居”后，她家原来300多平方米的宅基地置换成一套一居室和一套两居室的楼房，户口簿户别栏里有了一个新称谓：居民家庭户口。
不种地了，靠什么生活呢？每个月可以领274元养老金的谢大妈高兴地告诉记者，“我家租出去一套房子，儿子在城里开出租车，老伴在工厂打工，加起来每月能有两三千元的收入。我的养老金还会随全市职工平均工资提高上浮，越老越吃香。”
原来，成都市《户改意见》出台时充分考虑了失地农民的利益。成都市公安局户籍科民警纪丽说：“‘农转居’后，农民们的土地承包经营权、集体土地的所有权和补偿权、集体资产的所有权和分配权等不发生变化。农民自愿退出原农村宅基地进入城镇购买公寓房的，可享受相邻区位经济适用房的优惠政策。”
培风新居社区书记兼主任张建林介绍，区里出钱定期搞各种免费就业培训，村民基本上都能找到工作，再加上房屋出租、土地流转收益和村集体资产的分红，去年培风村人均收入达到4500元。
城中村或近郊农村，有地利之便，“农转居”阻力不大。对于远郊乡镇的“农转居”农民，如何保障其应当享有的权益？
成都进行了一种大胆尝试：通过土地整理，推动农村院落拆并和农民居住向城镇、中心村和聚居点适度、自愿集中。
蒲江县距成都城区68公里，一个典型的农业大县。两年多前，复兴乡1500多户农民拆迁搬进集中居住小区。通过土地流转，他们把腾出的万余亩土地租给农业产业公司，农民直接变成产业工人，实行“股权+红利+工资”的收入分配方式。目前该乡猕猴桃生产基地投资已达1.2亿美元。
实现远郊落后地区农业人口转移的另一种途径是建工业园区。大邑县距离成都市区45公里，规划了一个占地30平方公里的工业园区，引进了青岛双星等一批著名企业，解决了失地农民的工作和社保问题。
据统计，成都市规划建设600个农村新型社区。截至2006年底，已经建成农民集中居住区67个，入住农民14.7万人。
成都城乡居民收入差距从2002年的2.66∶1缩小到2006年的2.61∶1。从2003年到2006年，成都失地农民和农村劳动力转移至二、三产业就业，年均增加10.53万人。土地向规模经营集中后，继续留在农村的农业劳动者，摇身一变成为“农业工人”。
这样，“农转居”就不仅仅停留在了口头上。正如户籍民警纪丽所说:“失地不失业、失地不失利、失地不失权，保证了‘农转居’的村民没有后顾之忧。”
你我看法
声声呼唤户籍法
曾 荇（湖南商学院法学院副教授）
在四川成都，落户城镇的农民享受着户改给他们带来的好处和实惠，但这些成果是需要保护和巩固的。如何保护和巩固？这一重担落到了法律的肩上，法律作为一种强制性的社会规范，在社会关系调整中发挥着不可替代的作用。
从现代法学的角度看，户籍改革属于宪法与行政法的范畴。宪法的一个重要职责是确保政府、行政机关的行为合宪，让行政机关出台的政策具有连续性、稳定性。法律就是要使政府的行为不仅要考虑当前政策的需要，更要契合宪政与法治的要求，保障社会各阶层、各群体的利益。
制定相对稳定的户籍法，以基本法律的形式，确定城乡人口流动的基本方向、原则、条件和程序，巩固户籍改革的成果、推动户籍改革的步伐，是市场经济条件下，维护居民自由迁徙的权益，缩小城乡差距，加快我国城镇化与现代化发展的必然要求。
我国目前还没有户籍法，相关立法调研正在进行中。笔者认为，户籍法应该规定公民拥有依法迁徙入籍的自由。只要农民在拟入籍地有稳定的住所，或有稳定的工作，或有直系亲属、监护人承担赡养、抚养、监护的义务等一定条件成立，即可取得在该城市入籍居住的资格。同时，户籍法应当剥离长期强加给户籍制度的不必要的政治、经济与其它社会功能，即消除户籍福利捆绑。因为一些地方，农民有了和城里人一样的“居民户口”后却发现，教育、医疗保障、就业等却没有随之“升级”，有了进城的“门票”却享受不到“市民待遇”。如此一来，“农转居”只是换了个名称而已，迁了户反而不能享受农村合作医疗、两免一补等优惠政策，城市的福利待遇又一时享受不到。
假若没有一系列配套改革措施跟进，农民所获得的户改成果只会停留在改换户籍登记、称呼方式而已，户改的成果对农民兄弟而言，只是一个不能充饥的“画饼”。
其实，户改的主要问题不在户籍制度、户口迁移制度，关键要看相关配套制度是否跟进。只有就业、教育、住房、社保等各方面真正一视同仁，不分地区、不分户口性质，才能真正打破城乡二元经济格局。法律要从这些方面着手，才能使得户改阳光照耀到农村的每个角落。
给成都户改提个醒
王比学（本报记者）
四川成都市委、市政府出台的《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见（试行）》（以下简称《意见》）给人们带来新变化。成都经验作为一项深入推进城乡一体化的重要举措，无疑具有积极意义。
根据相关规定，今后在成都市购买符合条件的二手房甚至租房，都可办理落户手续。与过去一些地方的户籍改革政策不同，《意见》进一步放开了成都市农民到城镇入户的户口政策，不再强调户口与住房产权之间的关系，放宽购买二手房办理入户的条件，符合条件的，租房也可入户。
仔细研读《意见》，有这样两个问题需引起相关部门的注意：
其一，《意见》规定，农民只有购买超过90平方米以上的大户型房子才能落户，这等于是在户籍政策上鼓励农民购买90平方米以上的住房。而中央为了调控房价出台限制大户型的政策要求，“新商品房套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，须达总面积70%以上”。一方在限制新建90平方米以上的住房，一方又在鼓励购买90平方米以上的住房，两项互相矛盾，势必增加农民落户难度。
其二，《意见》规定，“跨区域向城镇集中的农民，同等享受迁入地城镇居民的各种待遇。”应该说，这句话是进入城镇的农民最关心的。虽然现在成都已有相当多的地区让进城农民在医疗、就业等方面享受到了与城镇居民同等的待遇，但要让全市农民都能如此，还需要具体的配套措施来保障。
早在1998年7月，公安部就曾出台过《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，规定“在城市投资、 兴办实业、购买商品房的公民，及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。”但由于没有配套改革，造成一些城市在推行基本放开的户籍制度时受阻。一方面城市公共资源无法承载过多的人口；另一方面，新进城的农民难以享受到与城里人同等的待遇。结果一个好的规定，在实践中却难以达到初衷。
应该说，成都户改让人们看到了希望。但愿成都户改能汲前车之鉴，稳步推进，让这项改革更加完善。(刘裕国 苏显龙)